Verra-t-on des révélations sur la proximité entre le candidat élu aux présidentielles en France qui succédera à Emmanuel Macron et certains bureaux de conseil qui l'auront aidé ? On reproche en général aux États de trop recourir à la consultance. Elle coûte cher et elle risque de créer une dépendance et d'affaiblir l'autonomie de l'État.

C'est sur ce risque que se penche l'Unesco à la demande de la Commission européenne et avec le soutien de six pays, dont la Belgique ("Blueprint for Government Consulting Reform", Unesco, mis à jour en septembre 2026).

Le recours aux consultants n'est ni nouveau ni illégitime. Les administrations ne peuvent pas tout maîtriser, tout comme les entreprises. Le regard indépendant, l'expérience internationale ou le savoir spécialisé sont de bonnes raisons d'y faire appel. Si cela devient un mode de gouvernement, il y a un problème. Et cela peut coûter cher : jusqu'à 1,5 milliard de livres sterling en Grande-Bretagne en 2021-2022, 433 millions d'euros en Allemagne à son pic et 893 millions en France à son apogée.

Un même prestataire peut intervenir en maîtrise d'ouvrage, en gestion de projet, en analyse de données, en formation ou en transformation digitale. Les prestations se veulent de bout en bout : conseil stratégique, pilotage, exécution et mise à disposition de personnel. Mais les lignes budgétaires ne sont alors pas les mêmes, ce qui rend la vision consolidée difficile : quels ministères dépendent de quels prestataires, pour quelles fonctions critiques, pendant combien de temps et à quel coût total, se demande l'Unesco.

Les cabinets à large spectre bénéficient donc de la fragmentation de la commande publique, qui ne peut pas mettre en route tous les dispositifs de mise en concurrence (car, prises à part, les missions sont de faible montant ou très opérationnelles). Les missions se succèdent ainsi car elles répondent à des besoins réels et urgents.

Mais au final, dit l'Unesco, leur multiplication empêche de consolider la demande, de négocier à l'échelle de l'État et de mesurer les dépendances qui se construisent progressivement.

La consultance, c'est bien plus que les grands cabinets de conseil stratégique, qui sont souvent pris comme repoussoirs dans ces débats car très visibles, mais qui, eux, limitent leur action aux grandes transformations et sont chers. Mais leur part représente peu dans la facture globale. Et il se dit qu'avec un critère sur le prix qui pèse 30 %, il n'y a alors aucune chance qu'ils soient sélectionnés. Le rapport de l'Unesco aurait pu faire cette distinction.

D'ailleurs, tout centraliser ne résoudra pas tout : il faut des accords-cadres ("master sales agreements") qui prennent des mois à être préparés. Et une fois le marché-cadre en place, vient le réflexe pousse-bouton : face à un problème, on active une prestation externe sans vérifier si, en interne, on a la capacité d'adresser le problème.

Dans ce cas, le consultant ne répond pas à un déficit d'expertise mais à un déficit de temps, de disponibilité ou de capacité opérationnelle.

La dépendance s'installe par accumulation de missions successives. Une équipe externe produit un diagnostic ; une autre est chargée de la feuille de route ; une troisième accompagne le déploiement, puis la maintenance, le pilotage, la formation et l'évaluation sont à leur tour externalisés.

À la fin, le prestataire détient une part croissante de la connaissance institutionnelle. L'État devient alors client de savoirs, qui parfois touchent au régalien, mais qui lui échappent. Il ne peut plus prendre de décision. Mais il en va de même dans le privé ! Il faut une sérieuse discipline de la part d'un CEO pour refuser à son équipe une extension de mission et lui imposer de reprendre la main.

Le transfert de compétences en fin de mission, on peut le prévoir dans le contrat et le cahier des charges. Il se limite en pratique à une présentation suivie d'un rapport qui prend la poussière. C'est plus un transfert d'information que de savoir-faire. Si c'est ce dernier qu'on vise, il faut s'y mettre dès le premier jour de la mission, en binôme avec les équipes internes, en créant la documentation au fur et à mesure.

Il faut vérifier, par jalons, que l'administration puisse reprendre seule le service en main ou le transférer à un autre prestataire… sans l'aide du premier. En pratique, les consultants restent tellement d'années qu'ils finissent par mieux connaître les systèmes de l'administration que les équipes internes. Qu'est-ce qu'une transmission de savoir-faire dans ce contexte ? Précisons que ce n'est pas différent dans le privé.

Avec une agence publique autonome, qui fournit analyse, recherche et conseil aux administrations, l'État dispose de ses propres fonctions de conseil, à coût fixe. Mais c'est aussi une expansion institutionnelle, sujet ô combien sensible, budgétairement et politiquement.

Une société de conseil indépendante dont les actionnaires sont publics opérera comme une entité juridique distincte, avec une autonomie de gouvernance et opérationnelle. Le modèle financier est celui d'une société privée dont les bénéfices - qui ne sont pas l'objectif premier - sont réinvestis.

Un service de conseil intégré dans un gouvernement, une sorte de super-cabinet - c'est le problème -, accélère la mise en œuvre de l'action d'un gouvernement. Le recrutement repose sur des fonctionnaires. La mobilité interne, à la fin de la législature, diffuse ensuite les savoir-faire à travers l'administration : ces fonctionnaires retournent ensuite dans l'administration.

Ce dernier modèle va à l'encontre de la réduction des cabinets pour des raisons de bonne gouvernance, alors que les administrations n'ont pas été renforcées pour prendre le relais.

Et si ce n'était qu'une question de discipline : rester maître de la relation en ne recourant à un consultant que pour un besoin clairement défini, pas par confort, en organisant dès le départ le transfert des compétences, en vérifiant régulièrement qu'on peut reprendre la main.